A CPMI da Violência contra a Mulher e os desafios para monitorar e avaliar a aplicação da Lei Maria da Penha, por Wânia Pasinato

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A Comissão Parlamentar Mista de Inquérito sobre Violência Contra a Mulher (CPMI-VCM) iniciou seus trabalhos em março de 2012 e foi concluída em julho de 2013 com a publicação de seu relatório final. Composta por 11 senadores e 11 deputados, a Comissão teve “a finalidade de investigar a situação da violência contra a mulher no Brasil e apurar denúncias de omissão por parte do poder público com relação à aplicação de instrumentos instituídos em lei para proteger as mulheres em situação de violência”. Embora tenham procurado recolher informações sobre diferentes formas de violência contra as mulheres, o foco dos trabalhos foi direcionado aos homicídios de mulheres e à aplicação da Lei Maria da Penha (Senado Federal, 2013).

A metodologia dos trabalhos refletiu esse interesse na combinação de técnicas quantitativas e qualitativas aplicadas nas visitas técnicas a alguns serviços, audiências com autoridades, audiências públicas com representantes dos governos estaduais, órgãos de justiça, pesquisadores e representantes da sociedade civil, além de centenas de requerimentos que foram enviados a cada Estado pedindo dados estatísticos, esclarecimentos e informações sobre a rede de serviços, orçamentos direcionados às políticas de enfrentamento à violência contra as mulheres e a implementação do Pacto Nacional de Enfrentamento à Violência.

O relatório final mostra um retrato da realidade do país no ano de 2012, período em que os governos dos Estados e seus respectivos Tribunais de Justiça, Ministérios Públicos e Defensorias Públicas foram convocados a apresentar as informações a respeito do enfrentamento da violência contra as mulheres, principalmente a violência sexual, doméstica e familiar. Apresenta também recomendações aos governos e órgãos de Justiça, além de análises e casos emblemáticos de violência contra as mulheres.

Os resultados

A CPMI-VCM representa um marco para o país. A iniciativa ocorreu 20 anos após a primeira Comissão Parlamentar de Inquérito ter investigado o problema da violência contra a mulher no país (Câmara dos Deputados, 1992) e marca o posicionamento do Legislativo Nacional frente às políticas de enfrentamento à violência contra as mulheres e à necessidade de permanente acompanhamento das ações programadas e para que mudanças legislativas possam ser adotadas no reforço dessas ações para maior sintonia entre a atuação das instituições e a proteção dos direitos das mulheres. Foi também importante por sua proposta de realizar um diagnóstico nacional da aplicação da Lei Maria da Penha, solicitando aos governos dos Estados e órgãos da Justiça que prestassem conta de suas atividades por meio de dados estatísticos e informações sobre orçamentos, entre outras.

Contudo, o relatório lançado em julho de 2013 não descreve um cenário novo para quem trabalha ou estuda a violência contra as mulheres no país. Por um lado demonstra os esforços do governo federal, de alguns setores dos governos estaduais e o crescente engajamento de profissionais de diferentes áreas para a aplicação da Lei Maria da Penha. Por outro lado, não deixa de mostrar os obstáculos que ainda precisam ser removidos para que essas ações tenham resultados mais eficazes e efetivos para coibir a violência contra as mulheres. Em síntese, não apresentaram o diagnóstico que a sociedade brasileira esperava conhecer.

Parte desses obstáculos, como a CPMI pode constatar, deve-se ao reduzido número de serviços que ainda existem no país, além dos problemas com a baixa especialização do atendimento, incluindo dificuldades com a capacitação de recursos humanos, o desenvolvimento de protocolos compartilhados de atuação e modificação das rotinas de trabalho e estruturas institucionais para que os serviços deixem de atuar de forma isolada e possam promover intervenções integradas e com a perspectiva de remover as desigualdades de gênero que sustentam as práticas de violência. Outra parte deve-se à ausência de mecanismos para monitorar e avaliar as políticas, programas, serviços e demais ações que estão sendo realizadas para aplicar a Lei Maria da Penha. Na raiz desse problema está a falta de dados nacionais, confiáveis, acessíveis e que permitam a elaboração de estatísticas desagregadas por sexo e a construção de indicadores de gênero.

Essa deficiência de dados é histórica apesar das pesquisas acadêmicas e não acadêmicas terem dado enorme contribuição para dimensionar e caracterizar a violência contra as mulheres, o perfil das vítimas e de agressores. A partir dos anos 1980, as Delegacias Especializadas de Atendimento à Mulher foram muito importantes para a constituição desse campo de estudos, uma vez que permitiram um acesso mais fácil aos registros policiais de crimes praticados contra mulheres (Pasinato e Santos, 2008). Posteriormente, recomendações internacionais e nacionais passaram a reforçar a necessidade de criação de sistemas de indicadores de gênero (RAAMM, 2012). A Lei Maria da Penha incorporou essa recomendação e atribuiu aos Ministérios Públicos Estaduais a criação e manutenção de um cadastro nacional de ocorrências de violência doméstica e familiar contra as mulheres. Para a criação desses sistemas, como dito, é fundamental que sejam elaboradas estatísticas desagregadas por sexo e que esses dados possam ser obtidos em todos os setores e serviços, e não apenas naqueles especializados em atendimento a mulheres em situação de violência.

Ciente dessas recomendações, a CPMI teve como estratégia solicitar que as instituições responsáveis em cada setor – Polícias Civis, Institutos Médicos Legais, Tribunais de Justiça, Ministérios Públicos, Defensorias Públicas e Secretarias de Saúde – apresentassem dados desagregados sobre o movimento de registros relacionados com a violência doméstica e familiar e a violência sexual. As requisições enviadas a cada um dos Estados e ao DF pediam, entre outras informações, a distribuição de registros segundo a situação dos procedimentos (boletins de ocorrência registrados, inquéritos instaurados e concluídos, denúncias oferecidas, processos instaurados e concluídos), sobre os tipos de violência denunciados com maior frequência (segundo o enquadramento penal, ou as lesões mais frequentes registradas nos laudos médicos legais). Para a saúde foram também solicitadas informações sobre a notificação compulsória da violência e sobre procedimentos para interrupção de gravidez prevista em lei. Para as defensorias públicas e demais serviços foram também solicitadas informações sobre números de atendimentos. A informação deveria abranger a todo o estado, desagregada espacialmente por serviço, sem se ater aos serviços especializados, e também por ano, cobrindo o período de cinco anos (2007-2011) ou, alternativamente o período de 12 meses anteriores à solicitação.

O relatório mostra que a maior parte dos órgãos e na quase totalidade dos estados, não teve condições de atender as solicitações. As razões para essa impossibilidade podem ser várias, mas principalmente deu-se em razão de não possuírem os dados desagregados nas formas mais elementares: por sexo de vítimas/pessoas atendidas por tipo de crime/violência. Em alguns casos foram enviados dados parciais, mas quase nunca na forma solicitada, a maior parte deles registrado e organizado segundo lógicas institucionais e categorias‘nativas’ e herméticas, compreensíveis apenas para quem as produz. Em outros casos não apresentaram sequer uma justificativa para a impossibilidade de responder às requisições feitas, o que também deve ser compreendido como um despreparo das instituições e as autoridades competentes para aprestação de contas de suas atividades de forma transparente. Mas é preciso também considerar que a maior parte dos sistemas de armazenamento de dados não foi projetado para fornecer as estatísticas necessárias para avaliar as políticas de gênero. Não só porque não desagregam os dados por sexo (requisito número um para elaborar estatísticas que venham a servir para a composição de taxas e indicadores sensíveis a gênero), mas porque não são projetados para as atividades de monitoramento a avaliação das respostas que oferecem para os fenômenos com que devem lidar.

Apesar do marcante esforço realizado pela Comissão para recolher os dados, analisá-los e tentar explicar as dinâmicas institucionais na aplicação da lei, o conjunto de informações pouco permitiu avançar no diagnóstico e nas análises comparativas, quer seja entre os setores ou Estados, ou elaborar um panorama nacional das respostas institucionais no enfrentamento da violência. Com tantas lacunas e dificuldades uma conclusão emerge dos resultados: as próprias instituições desconhecem os dados que produzem e não utilizam essa informação para pensar suas políticas ou planejar suas intervenções na área de enfrentamento à violência contra as mulheres.

Não é objetivo neste artigodetalhar quem enviou informações ou qual sua qualidade. O que se deseja ponderar é que se os Estados (ainda que alguns deles) tivessem atendido as solicitações, a Comissão teria tido condições não apenas de realizar um diagnóstico das respostas institucionais, mas também teria dado um passo fundamental para a formulação das bases de um sistema nacional de indicadores para o monitoramento e avaliação da aplicação da Lei Maria da Penha. Infelizmente não é esse o resultado, mas isso não torna menos importante as lições que foram aprendidas nesse processo e muito menos diminui o esforço realizado pela Comissão.

E quais foram essas lições aprendidas?

Lição nº 1: apesar de não permitirem um diagnóstico, os resultados apresentados pela CPMI mostram que não estamos no ‘ponto zero’ dessa discussão e algumas mudanças estão ocorrendo, ainda que num ritmo muito mais lento que o desejado. Um exemplo de mudança pode ser obtido na segurança pública, setor no qual alguns estados aprovaram leis que determinam a publicação periódica dos números de registros policiais desagregados por tipo de crime enquadrado na Lei Maria da Penha. Na saúde, o sistema de notificação compulsória vem sendo paulatinamente implementado, mas é ainda uma iniciativa tímida e com capilaridade muito desigual nos municípios, assim como enfrenta muitas deficiências na qualidade dos dados. Nos órgãos de Justiça – Tribunais, Ministérios Públicos e Defensorias Públicas– a situação é mais complicada, pois os sistemas se organizam para a medição de produtividade e o cumprimento de metas. Por isso encontram-se informações sobre processos ‘entrados’ e ‘tombados’, por exemplo, mas não há informação desagregada por enquadramento penal ou sexo das vítimas. A Lei Maria da Penha recomenda que o Ministério Público crie o cadastro de casos de violência doméstica e familiar contra a mulher (artigo 26, III). Um projeto vem sendo discutido e testado já há alguns anos, mas sua implementação efetiva ainda não ocorreu.

Lição nº 2: ainda tratando do ‘ponto zero’, deve-se ressaltar também que essa tentativa da CPMI para coletar dados não foi de todo pioneira. Entre 2008 e 2010, o Observe – Observatório de Monitoramento da Lei Maria da Penha (Observe, 2010), um projeto executado através de convênio entre núcleos acadêmicos de pesquisas e organizações não governamentais com financiamento do governo federal, desenvolveu uma metodologia para fazer o diagnóstico sobre as condições de funcionamento das delegacias da mulher e juizados de violência doméstica e familiar em todas as capitais e no DF. Boa parte do trabalho foi dedicada a colher informações sobre os registros policiais e processos judiciais desagregados por crimes, entre outras variáveis. Uma equipe foi treinada para aplicar o questionário em cada uma das capitais, realizando visitas e entrevistas em cada um dos serviços. Da mesma forma como ocorreu com a CPMI, os resultados obtidos não foram consistentes, embora tenha sido possível avançar na compreensão sobre os sistemas de informações disponíveis e como as autoridades policiais e judiciais lidam com eles1. Infelizmente, os resultados desse trabalho e os instrumentos por ele desenvolvido não foram apropriados pela CPMI, embora tenham sido apresentados em audiência pública no Senado.

Lição nº 3: O processo de enfrentamento à violência contra as mulheres pode ser compreendido como um círculo virtuoso: quanto mais falamos sobre a violência e cobramos políticas públicas, mais casos são noticiados, denunciados, e contribuem para ampliar a conscientização da sociedade e a pressão sobre os governos para que deem respostas a esse problema social. Nesse processo, números, taxas, dados, são de grande importância para fundamentar as demandas e cobrar que governos assumam suas responsabilidades. No entanto, os números não são autoexplicativos e não podem ser usados sem que se conheçam os contextos institucionais e os objetivos para os quais são produzidos (Casanova, 20092). A Comissão através de sua equipe de apoio técnica fez um grande esforço para organizar as informações em tabelas, gráficos etc. As análises, na maior parte das vezes não puderam ser conclusivas sobre o movimento das ocorrências e sua magnitude. Nesse sentido, em vez de mergulhar na tentativa de explicar os números,uma lição que se pode extrair é que teria sido mais relevante fazer um balanço das dificuldades encontradas nos Estados para a apresentação dos dados, investigando de forma mais aprofundada quais sistemas de informações estão disponíveis em cada Estado e como se pode utilizá-los para a construção de estatísticas sensíveis a gênero (RAAMM, 20123, CEPAL, 20094).

Lição nº 4: os resultados obtidos também provocam a refletir que de nada valem esforços para integrar sistemas, se os dados ‘na ponta’ de cada serviço não são produzidos com qualidade, de forma sistemática e segundo conceitos compartilhados. Não se trata simplesmente de adotar uma ficha única ou construir um sistema de armazenamento de dados compartilhado, mas de compartilhar conceitos, variáveis e categorias que permitam padronizar as informações coletadas nos diferentes serviços em cada um dos setores, por exemplo, as delegacias de polícia especializadas e não especializadas. Para compreender o fenômeno da violência baseada no gênero em sua complexidade e avaliar a qualidade das respostas que estão sendo oferecidas em cada setor, é preciso que a desigualdade de gênero e como ela impacta na experiência das mulheres seja tomada como paradigma para a produção e análise dos dados.

Concluindo sem qualquer pretensão de esgotar o assunto, uma das principais lições que se pode tirar da experiência da CPMI-VCM é a necessidade de persistir na busca por essas informações, ainda mais agora que o Legislativo Federal aprovou a criação de uma Comissão Permanente Mista de Combate à Violência contra a Mulher5, a qual dará continuidade ao trabalho realizado em 2012/2013.

O trabalho coordenado e articulado entre setores e os organismos de políticas para mulheres e as coordenadorias que estão sendo criadas nos tribunais de justiça é fundamental para esse processo de mudança. O uso de espaços como, por exemplo, as Câmaras Técnicas do Pacto Nacional, e os grupos de trabalho para o desenvolvimento da Campanha Compromisso e Atitude – além de outros, é claro – são bastante promissores para alavancar esse processo. A recuperação da metodologia desenvolvida pelo Observatório da Lei Maria da Penha e a interlocução com especialistas e núcleos de pesquisa também são fundamentais para que os processos de construção das informações compreendam não apenas a transversalidade de gênero, mas também a abordagem multidisciplinar e intersetorial que são os pilares das políticas de enfrentamento à violência que queremos construir no país.

1 Relatório disponível em: http://www.spm.gov.br/subsecretaria-de-enfrentamento-a-violencia-contra-as-mulheres/lei-maria-da-penha/20110107-relatorio-final-2010.pdf.

2 Casanova, H. (2009). Los registros Administrativos. Sus ventajas y desventajas. Sus diferencias frente a las encuestas y los censos.

3 RMAAM, 2012. Diagnóstico de Indicadores em Violência Doméstica Baseada em Gênero no MERCOSUL. Montevidéu: Reunião Especializada da Mulher do MERCOSUL – REM/AECID. 61 pág.

4 CEPAL/UNFPA/UNIFEM (2006), Guía de asistencia técnica para la producción y el uso de indicadores de género (LC/R.2136‐P/E). Chile: Santiago.

5 Dsiponível em http://www2.camara.leg.br/legin/fed/rescon/2014/resolucao-1-16-janeiro-2014-778013-publicacaooriginal-142932-pl.html.

WÂNIA PASINATO é socióloga, com doutorado em Sociologia pela Universidade de São Paulo (2004) e pós-doutorado pela Unicamp (2007-2008). Consultora independente em Pesquisas Aplicadas sobre Gênero, Violência e Políticas de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres. Contato: waniapasinato@gmail.com